Artikel über Präsentationen IBA-Konferenz 2013 Unternehmenssteuerplanung multinationaler Unternehmen

12.2013

++ Auszug aus einem Artikel, der 2013 in der IBA-Zeitschrift veröffentlicht wurde, über zwei Präsentationen, die während der IBA-Konferenz "13th Annual Tax Planning Strategies US and Europe" gehalten wurden, die am 11. und 12. April 2013 in London stattfand. Javier Valls, als Teilnehmer der Konferenz, wurde von den Organisatoren beauftragt, einen zusammenfassenden Artikel zu erstellen ++

Konferenz 1: „Was ist akzeptable Steuerplanung für multinationale Unternehmen?“

Die Konferenz „What is acceptable tax planning for multinationals?“ beginnt mit den Überlegungen von Sara Luder, die auf die Aktualität dieses Themas hinweist, das von einer besorgniserregenden Politisierung geprägt ist. Die Medien spielen eine aktive Rolle in der öffentlichen Debatte über die Besteuerung multinationaler Unternehmen, oft ohne technisches Fachwissen im Steuerrecht, was zu sensationellen Schlagzeilen und falschen Schlussfolgerungen führt. Luder verweist auf das Konzept des „tax gap“, verstanden als das sozial wahrgenommene „Loch“ zwischen der Steuerlast von Steuerpflichtigen mit hoher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit und dem, was sie tatsächlich zahlen. Paradigmatische Beispiele – wie Google und Starbucks – veranschaulichen komplexe Strukturen zwischen verschiedenen Jurisdiktionen, die darauf abzielen, die globale Steuerlast des Unternehmens erheblich zu reduzieren.

Der Redner Carol P. Tello analysiert die vom US-Senat durchgeführte Untersuchung zur Besteuerung sehr großer Unternehmen, bei der die Steuerdirektoren von Microsoft und HP aussagten. Das Untersuchungsziel war der Transfer von geistigem Eigentum in sogenannte Offshore-Jurisdiktionen, bei dem diese Einnahmen als „permanently reinvested“ deklariert wurden, um eine Besteuerung in den USA zu vermeiden. Die vorgelegten Daten zeigen einen bemerkenswerten Anstieg der „accumulated non-US profits“ amerikanischer multinationaler Unternehmen. Tello erinnert an das „President’s framework for business tax reform“ aus dem Februar 2012, in dem festgestellt wurde, dass „income shifting“ ein ernstes Problem darstellt und „there is evidence that US companies use accounting mechanisms to shift profits from where they are actually earned to tax havens and other low-tax jurisdictions“. OECD-Statistiken belegen eine zunehmende Diskrepanz zwischen dem Standort der wirtschaftlichen Tätigkeit und dem der steuerlich erklärten Gewinne.

In ähnlicher Weise hebt ein weiterer Teilnehmer, Stuart Chessman, die politische Aufmerksamkeit auf den niedrigen „effective tax rate“ amerikanischer multinationaler Unternehmen hervor. Er diskutiert die Kontroversen um die sogenannten „loopholes“ und die Ausnahme der „active finance“-Regelung im „Subpart F“, das die „CFC rules“ regelt. Dabei betont er, dass die Debatte in den USA keine Fragen der „global fairness“ oder „apportionment“ behandelt.

Aus europäischer Sicht beschreibt Pierre-Henri Durand den zunehmenden Steuerdruck auf natürliche Personen in Frankreich und die indirekten Auswirkungen auf Unternehmen. Er verweist auf den „Colin & Collin report“, der eine Überprüfung des Begriffs „permanent establishment“ in der „digital economy“ vorschlägt und mehr Transparenz im Austausch steuerlicher Informationen von multinationalen Unternehmen fordert. Er betont auch die häufige Verwirrung zwischen persönlicher und gesellschaftlicher Besteuerung in der französischen Debatte.

Martin Klein bemerkt, dass in Deutschland die mediale Diskussion auf den „tax information exchange“ mit der Schweiz und die Fälle von Steuerbetrug durch Einzelpersonen fokussiert ist, während die internationale Besteuerung von Unternehmen lange Zeit wenig Beachtung fand. Rob Havenga erklärt, dass die Niederlande eine pragmatische Haltung gegenüber dem medialen Druck einnehmen und die „tax competition“ als legitimes Instrument verteidigen. Reto Heuberger (Schweiz) hebt hervor, dass die Schweizer Medien sich mehr auf hohe Gehälter, den Austausch steuerlicher Informationen und die Besteuerung von in der Schweiz ansässigen Ausländern mit hohem Einkommen und Vermögen konzentrieren, als auf die niedrige Unternehmensbesteuerung. Zudem wird der anti-EU Sentiment und die Verteidigung des traditionellen Bankgeheimnisses in der Schweiz betont.

Im allgemeinen Diskussion stellen die Referenten die Frage: „Is there a moral code that could require multinationals to pay more tax than is required by law?“ Rob Havenga antwortet eindeutig: „taxes should be ruled by rules, not by moral.“ Nichtsdestotrotz sollte man nicht vergessen, dass jedes Steuersystem auf einer Verfassung basiert, die ethische Werte über Gerechtigkeit und Gleichbehandlung bei der Anwendung der Steuer enthält. Die internationale Steuerwettbewerb erschwert es, einen Konsens darüber zu erzielen, wie die in den Medien thematisierten Missbräuche zu korrigieren sind. In diesem Zusammenhang wurde das BEPS-Projekt (Base Erosion and Profit Shifting) der OECD ins Leben gerufen, um die Ursachen und Lösungen der Steuerbasiserosion zu analysieren. Gleichzeitig hat die EU einen „Action Plan to strengthen the fight against tax fraud and evasion“ veröffentlicht, wobei die Notwendigkeit der Einstimmigkeit unter den Mitgliedstaaten jedes substanzielle Fortschreiten erschwert.

Der niederländische Ansatz favorisiert internationale Zusammenarbeit und die Entwicklung von „international standards“, bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung einer „healthy tax competition“. Dieses Gleichgewicht zwischen der Bewahrung der strategischen Position und der Teilnahme an Anti-Betrugs-Initiativen spiegelt die traditionelle Haltung der Niederlande seit der Liberalisierung des Kapitals Ende der 80er Jahre wider.
Auf die Frage, „how will the OECD’s base erosion and profit shifting (BEPS) project try to handle these issues?“, erinnert Carol P. Tello an die Erklärung des G20 vom Juni 2012, die einen multilateralen Ansatz unterstützt. Reto Heuberger und Martin Klein erweitern die Diskussion über Steuerwettbewerb, indem sie auf die „race to the bottom“, „harmful tax practices“ und den „EU Code of Conduct“ von 1997 hinweisen. In der Schweiz wird die Koexistenz von „income tax harmonization“ und „competition with tax rates“ mit ihrer föderalen und demokratischen Struktur in Verbindung gebracht.

Die Referenten stimmen darin überein, dass die Wirksamkeit der „General Anti-Avoidance Rules“ (GAAR) begrenzt ist, da sie zu einer hohen Zahl an Rechtsstreitigkeiten und rechtlicher Unsicherheit führen. Sara Luder schließt mit Skepsis gegenüber der Common Consolidated Corporate Tax Base, aufgrund des mangelnden politischen Konsenses in der EU. Martin Klein fügt hinzu, dass Konflikte bei der Einkommenszuweisung zwischen Staaten, selbst in den USA, die Lebensfähigkeit eines gemeinsamen europäischen Systems infrage stellen.

In ihrem Artikel „Multinational Tax Planning“ (Slaughter and May, Dezember 2012) fasst Sara Luder die Verzerrungen der öffentlichen Debatte zusammen: Einnahmen und Gewinne werden verwechselt, die Lokalisierung der Kunden wird fälschlicherweise mit der des steuerpflichtigen Gewinns identifiziert und „transfer pricing“ wird mit Steuerhinterziehung gleichgesetzt. Sie betont, dass „the allocation of profits amongst jurisdictions can never be wholly within the control of the UK (…) These issues are complicated, and need careful consideration. The current knee-jerk reactions are doing little to provoke an informed debate on international tax policy.“

Es sei erwähnt, dass die Anti-Steuerumgehungregelungen, wie die „CFC rules“ oder die „tax transparency“, ursprünglich in den USA in den 60er Jahren des letzten Jahrhunderts entwickelt wurden, als die Steuerlast durch den Vietnamkrieg und soziale Programme anstieg, und später in Europa mit Gesetzen wie dem deutschen AStG von 1972 übernommen wurden. Die Doppelbesteuerungsabkommen, die in den 60er Jahren entwickelt wurden, entsprechen jedoch nicht mehr einer Wirtschaft, die auf Dienstleistungen, immateriellen Werten und enormer Kapitalmobilität basiert. Heute wird Steuerwettbewerb sogar als ein Mechanismus zur Steuerharmonisierung innerhalb der EU wahrgenommen. Trotz des politischen Diskurses sind die realen Fortschritte jedoch begrenzt: Staaten handeln nur, wenn auch ihre Wettbewerber handeln. In der Praxis muss man feststellen: „The economy goes global, but taxes stay national.“

Innovationen im Bereich des Informationsaustauschs und die technische Rolle der OECD stellen die wirklich transformierenden Elemente dar. Steuerberater fordern Besonnenheit, Konsens und Kohärenz. Die Position der nationalen Steuerverwaltungen ist besonders heikel: Sie müssen die Einnahmen erhöhen und Steuerbetrug bekämpfen, agieren jedoch innerhalb zunehmend komplexer werdender rechtlicher Rahmenbedingungen, die die Rechtsstreitigkeiten vervielfachen.

Konferenz 2: Regierungstisch

In dieser zweiten Konferenz führen Lydia Challen und Reeves C. Westbrook die wichtigsten Herausforderungen ein, die Achim Pross (OECD) identifiziert hat: „hybrid mismatch arrangements, corporate reorganisations, use of favourable regimes, derivative instruments, transfer of risks and valuable IP, leverage and other deductible payments.“ Praktische Beispiele zeigen, wie Intra-Gruppen-Royalty-Strukturen zu einer niedrigen oder nicht vorhandenen Besteuerung in Niedrigsteuerjurisdiktionen führen. Doppelbesteuerungsabkommen, die ursprünglich zur Vermeidung von Doppelbesteuerung geschaffen wurden, sehen sich nun mit dem umgekehrten Problem der „double non-taxation“ konfrontiert. Ginny Chung (USA) und Kate Ramm (UK) stellen fest, dass „low-tax countries“ die Einkommensströme „vergiften“, indem sie sie in „tax-free income“ verwandeln.

Im Verlauf der Debatte tauchen wesentliche Fragen auf: „May manufacturing and marketing profits be transferred to low-tax entities purely on the basis of contractual allocation of risk and funding? Does the arm’s length principle work here?“ In einem Kontext, in dem der Grundsatz der vertraglichen Autonomie zu künstlichen Ergebnissen führen kann, wird auch die Frage aufgeworfen, ob Staaten den Begriff Bestriebstätte in Bezug auf diese Unternehmen aggressiver anwenden sollten. Dieser Begriff, der in den 50er und 60er Jahren entwickelt wurde, erweist sich als unzureichend in einer digitalen Wirtschaft, in der Verkäufe ohne physische Präsenz stattfinden.

Pross warnt, dass die Interkonnektivität der Steuersysteme bedeutet, dass jede Veränderung in einem System die anderen beeinflusst. Für die Verwaltungen ist die Herausforderung, „structures or key tools“ zu identifizieren, auf die ihre Steuerprüfungen fokussiert werden sollten, wobei Regelungen zu Betriebstätten, die Besteuerung immaterieller Werte und Transferpreise Priorität haben. Das wahre Problem, so Ginny, ist die „double non-taxation“. Hinzu kommt die enorme Schwierigkeit, die von Unternehmen vorgelegte Dokumentation zu interpretieren und die ständigen Änderungen der Vorschriften, was zu administrativer Unsicherheit führt.

In den Niederlanden weist Bartjan Zoetmulder auf den zunehmenden politischen Druck hin, jedes Mal, wenn die Medien kontroverse Fälle veröffentlichen. Obwohl Einigkeit über die Notwendigkeit von Maßnahmen besteht, ist keine klare Richtung erkennbar. Es wird betont, dass das Problem im Wesentlichen multilateraler Natur ist und ohne Kompromisse bei der niederländischen Steuerwettbewerbsfähigkeit angegangen werden muss. Ginny Chung schließt, dass das BEPS-Projekt nur ein erster Schritt auf einem langen und politisch sensiblen Weg ist, während Kate Ramm das Dilemma zusammenfasst: „it is difficult to say what is acceptable, but almost everyone knows what is unacceptable.“

Hinsichtlich der Prognosen für die Zukunft werden Fortschritte bei der Definition von immateriellen Vermögenswerten und der Aktualisierung der Regeln für Transferpreise beobachtet. In Großbritannien liegt der Fokus auf dem „information sharing“ und dem „pressure on transparency“; in den USA werden die Berichte der OECD erwartet; und in den Niederlanden besteht weiterhin gesellschaftlicher und politischer Druck, noch undefinierte Änderungen vorzunehmen.

Vergleich beider Konferenzen

Vergleicht man beide Konferenzen, so fällt auf, dass die Vertreter der nationalen Verwaltungen einen zurückhaltenderen Ton anschlugen und sich auf die Bekämpfung der „double non-taxation“ und die Überprüfung von internen Unternehmensverträgen konzentrierten. Einigkeit herrscht über die Notwendigkeit multilateraler Maßnahmen, auch wenn die „anti-avoidance rules“ weiterhin problematisch sind. Eine zentrale Frage bleibt offen: „Should businesses take a more proactive role and be more transparent? Should tax administrations, in turn, be more open-minded and accept legitimate tax planning?“. 

Abschließend lässt sich feststellen, dass die Dynamik weiterhin von einem Gleichgewicht zwischen politischem Druck und der Suche nach einem „win-win play“ zwischen den Staaten geprägt sein wird, unter der technischen Koordination der OECD. Änderungen werden letztlich durch die Logik des kleinsten gemeinsamen Nenners begrenzt.